它的不公正标准之一是行政诉讼原告，就是该行政行为的内容对于原告而言是不利的，故原告认为其是不公正的，法官若以原告为视角看行政行为就是不公正的。

如修订后的《民族区域自治法》第55、56、57、62等条款均强调的是加大对民族自治地方政策优惠力度、基础设施建设力度、金融扶持力度、财政投入等，2005年颁布的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，其第一条即强调，为了帮助民族自治地方加快经济和社会的发展，增进民族团结，促进各民族共同繁荣，在具体规定中也力求通过加大基础设施建设投入、财政转移支付、税收减免、专项资金、对口支援等方式，加快民族自治地方的经济和社会发展。在优惠政策实行了一段时期(一代或两代或30—50年)之后，优惠政策的实施逐渐引发一种政策设计者始料不及的局面：被优惠族群(即原来的劣势族群)的第二代、第三代逐渐把这些优惠政策看作是本族群当然的既得利益，因而感激之情渐渐淡化。

国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。（民族区域自治法第二条），民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关（民族区域自治法第三条）。无需讳言，无论是国内环境，还是国际格局，在最近几十年内都经历了全方位的变迁，这也不可避免地使得当代中国的民族问题呈现出一些新的特质，更对中国这个多民族大国的民族国家建构提出了新的要求。.[11] 这种群体性优惠政策对于国家认同塑造还会产生代际递减的情况，如在这些政策刚刚开始实施的第一阶段，优势族群成员有感于以前劣势族群的不利处境而对之深感同情，普遍理解并且支持这些政策，而劣势族群的成员则对这些政策深为感激，族群关系空前融洽。如果说建国初期民族区域自治制度的奠基，解决了新生的中华人民共和国的族群治理问题，也实现了从清末立宪以来的现代民族国家建构的质的飞跃，那么，当下中国在族群治理方面所面临的这些新的课题，无疑对我国这个多民族的社会主义共和国的民族国家构建，也必将产生重要影响。

[5]实际上，包括汉族在内的各个民族，自古以来就是多元一体格局下的中华民族的一分子，加强各族人民的中华民族认同和中华人民共和国的公民认同，无论是对于各民族团结互助、共同繁荣局面的维护，还是国家统一、边疆安定的巩固，都具有重要意义。除了《民族区域自治法》，国家通过民族自治地方单行条例和自治条例、国家相关基本法律如民法、刑法、诉讼法等在民族自治地方的立法变通等方式，建立起了一个以民族区域自治制度为核心的族群治理宪法法律体系。增量与减量的行政行为都是不当行政行为。

第一，行政行为显失公正是对行政行为精确化的要求。利害关系的复杂性决定了一个行政行为从此一方面看是正确的，从彼一方面看则是不正确的。但依据行政行为显失公正的司法审查规则，行政行为的依据不只在法内，法外的一些行为准则和法治理念同样是行政行为的依据。绝大多数人认为行政诉讼制度的建立对我国行政法治的进程起了促进作用，但行政诉讼制度还存在诸多制度性或者结构性问题，而这些问题严重制约了我国行政法治的进程．行政诉讼制度自1986年在湖南汩罗推行到现在己有24个年头了，行政诉讼法的颁行也已经20年了，而这20年期间我国社会结构和法治进程都发生了深刻变化，如有从计划经济到市场经济的变化、有加入世贸组织后经济和政治格局的变化等等。

美国建国初期的马伯里诉边麦迪逊一案，就构型了现代司法审查制度。此外，还应允许当事人以适当的方式将答辩提交给法官。

（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国国家赔偿法》都确定了违法行政行为和不当行政行为两种应当承担法律责任的行政行为类型。一方面，我国行政诉讼制度已积累了丰富经验，人民法院中行使行政行为司法审查的法官素质不断提高，其由不大熟悉行政管理和行政执法而到对行政过程比较熟悉的事实已毋须证明。但是，我们若将行政权的行使作为一个过程来看的话，行政行为的司法审查没有结束还不应认为行政权的行使就已经完成。

另一方面，行政行为在行政法关系中的不适当、不公正并不仅限于行政处罚行为之中，‘恰恰相反，其他行政行为中的显失公正可能较行政处罚中的显失公正还要普遍，例如，《中华人民共和国行政许可法》第32条规定行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理。[13]在我国司法审查仅仅存在于第一种含义上，即我国的司法审查是指人民法院对行政系统行政行为的司法审查。二是显失公正是一个很难把握的司法实践问题，一旦被司法机关泛用、滥用就会影响对行政行为进行司法审查的质量。在行政行为的责任追究中，一般有两类行为要承担行政法上的责任。

第四，行政行为显失公正是行政法治内涵延伸化的要求。反之，一个行政行为被行政主体从100%降为70%，那么，该行政行为的量就被减低了。

就目前的法律规定看，行政行为显失公正的最终结果仅仅体现于司法审查环节上。行政行为量度的变化可以对行政相对人带来两种可能的结果，要么给行政相对人带来了有利的结果，要么给行政相对人带来了不利的结果。

从这个意义上讲，行政行为显失公正的制度能够使司法审查制度规范化。可以肯定地讲，当初我们在制定《行政诉讼法》时并没有将行政行为显失公正的制度理念与行政法治结合起来，更没有意识到这一制度对行政法治所能够起到的积极作用有多大。遗憾的是，行政行为这一最为本质的东西在行政法学理论中都被忽视了，人们对显失公正行政行为的界定似乎都离开了实在行政法关系。司法审查制度对行政相对人权益的保护应当是全面保护而非不完全保护。行政主体的行政行为有羁束之行为与裁量之行为的区别。显失公正的行政行为其行为的定性应当在不当行政行为之中，而不在违法行政行为之中。

第一，行政行为显失公正发生在幅度性裁量行为中。行政管理经历了不同的历史阶段，在国家政权处于相对专制的时期，行政主体和其他国家政权实体界限不明，其虽有较大的行政自由裁量权，但这个权力是在复合主体的作用下进行的。

第三，行政行为显失公正是以不利于行政相对人为标准的。我国虽然在制度构律上只审查行政行为的合法性，但当我们建构这一制度时也认识到在我国应当逐渐扩大审查的范畴，因此，就在行政诉讼法的一个微观部分确立了对显失公正行为作变更判决的制度。

行政法治比行政法制的概念有了与上述方面对应的巨大进步。第二个分析范畴存在于行政行为理论之中。

正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，拟对行政行为显失公正的理论和实践问题作一较深入的探讨。[8][日]清水澄著：《宪法》，政治经济社，光绪三十二年（1906年）版，第373页。然而，从行政诉讼法制定近二十年的情形来看，行政行为显失公正作出限定至少已经不符合现时的历史情形。行政行为在行政法学理论中是一个范畴概念，也就是说在行政行为概念之下包括诸多的行为类型，如内部行为与外部行为，决策性行政行为与执行性行政行为，事实行为与法律行为等等。

这些理念对于行政诉讼法修改中如何处理行政行为显失公正制度有指导意义。虽然，如租税之征收，征兵之编入，适用法规，亦无自由酌量之余地。

但是，行政行为的非公正对待并不限于原告这一单一主体，也就是说，一个行政行为若不公正地对待了利害关系人亦应以显失公正处理，一个行政行为若侵害了国家或公共利益亦应以显失公正处理之。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。

显失公正是一个深层次的价值理念，对于行政行为的作出而言尤其如此，因为它将行政主体作为一个法律主体而看待，而不是将行政主体仅作为一个执法工具而看待。同时，还应当注意，我国目前所构建的司法审查制度还是相对原初的制度形态，一方面，我们将司法审查限定在对行政行为质的认定上，即从法院有权判定一个行政行为是否合法，而不能判定行政行为的数量，即对行政行为中量大与量小的问题人民法院无能为力。

第一，行政行为显失公正确立了行政行为的法理依据。正当理念《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第4款规定：行政处罚显失公正的，可以判决变更。在传统行政法学理论中，人们更多地将行政自由裁量权限定在幅度范围的自由裁量之中，我们可以将这种仅包含上述一种情形的行政自由裁量称之为狭义自由裁量，而将以上两个方面予以结合的自由裁量称之为广义自由裁量。由此可见，将行政行为显失公正延展至广义行政自由裁量权之中，对于我们在现代社会中建立与行政权行使相一致的司法审查制度是十分必要的。

显失公正的行政行为存在于具体而现实的行政法关系之中，实在的行政法关系是显失公正行政行为存在的基本空间。近年来，我国学者关于行政诉讼进行合理性审查的讨论越来越热烈，笔者认为，该条的规定为我国今后建构行政合理性审查提供了非常重要的参考．[2]参见应松年主编：《当代中国行政法》，下卷，中国方正出版社2005年版，第1765页。

第二，行政行为显失公正是以实在行政法关系为空间的。例如，行政主体在对治安违法的当事人进行处罚时，违法行为人本应被判处10日的行政拘留才能与其违法行为对应，但行政主体没有这样判，而判行政拘留15日或5日。

两者之间在权利义务中的交换关系是我们分析行政行为是否显失公正的根本点。我们认为，行政诉讼虽然是在保护原告权益的前提下对案件作出判决的。